Dystre udsigter for Grønlands økonomi

Reformer er helt afgørende

Af Torben m. Andersen, professor og formand for Grønlands Økonomiske Råd og Ulla Lynge, direktør Sermersooq Business Council og næstformand for Grønlands Økonomiske Råd

Mineralske råstoffer er den eneste realistiske mulighed for at vende den økonomiske udvikling i Grønland. Men en række forudsætninger skal være på plads, før det kan skabe grundlaget for en selvbærende økonomi. 

Torben M. Andersen.

Med mellemrum diskuteres det store perspektiv i Grønlands råstoffer. Af debatten kan man ofte få det indtryk, at en selvbærende grønlandsk økonomi ligger lige om hjørnet. Dette er ikke tilfældet. Økonomien er i stagnation, og udsigterne ser dystre ud.

Grønlands økonomi er stærkt afhængig af naturressourcerne. I dag er fiskeriet af især rejer og hellefisk rygraden i den grønlandske økonomi, sammen med bloktilskuddet fra Danmark og andre overførsler fra udlandet. Fremadrettet er der et potentiale i at udnytte mineralske råstoffer, og de er den eneste realistiske mulighed for at vende den økonomiske udvikling i Grønland. Men en række forudsætninger skal være på plads, før det kan skabe grundlaget for en selvbærende økonomi.

Ulla Lynge.

Mange råstofprojekter har været luftet gennem tiderne, og nogle få projekter er blevet gennemført, men kendsgerningen er, at der i dag ikke er aktive miner i Grønland. I 2013 lukkede en guldmine i Sydgrønland med ca. 80 ansatte efter nogle års drift med underskud det meste af tiden. Der er nogle fremskredne projekter. Anlægget af et mindre rubinprojekt forventes igangsat næste år. For de store projekter er udsigterne mere usikre. Mest fremskredet er et stort jernprojekt i Nuukfjorden. Det er dog fortsat usikkert, hvorvidt og i givet fald hvornår projektet bliver realiseret.

Tidligere forventninger til udviklingen af turismen er ikke blevet indfriet, og erhvervsudviklingen i øvrigt har været meget begrænset. Økonomien har været i tilbagegang i 2012 og 2013, og skøn for 2014 tyder på yderligere tilbagegang. Udviklingen de senere år viser, at økonomien har et ringe vækstpotentiale. Indkomstforskellene til andre lande bliver ikke indsnævret, og der er store forskelle inden for landets grænser.

Hvis ikke nye erhvervsinitiativer kommer i gang, ser udsigterne meget dystre ud. Udviklingen de sidste år understreger også en meget stor sårbarhed. Økonomien er stærkt afhængig af mulighederne og prisudviklingen inden for fiskeriet. I de senere år har der været en positiv udvikling i priserne, men fangstmæssigt er der sket et fald i rejefiskeriet. Forsøgsfiskeri efter makrel har været et uventet positivt bidrag til økonomien – og de offentlige finanser – men har ikke et omfang til i sig selv at trække hele økonomien frem. Men den økonomiske politik kan ikke baseres på, at man kun udsættes for positive hændelser. Erfaringer fra tidligere viser, at faldende priser og bortfald af fangstmuligheder indtræffer med mellemrum og fører til forværring af både indtjeningen i fiskeriet og de offentlige finanser.

De offentlige finanser er stramme for både Selvstyret og særligt kommunerne. Faldende økonomisk aktivitet medfører lavere skatteindtægter. Makrelfiskeriet har været en uventet faktor, der har skabt ny aktivitet og medvirker til at få Selvstyrets økonomi til at hænge sammen i 2014. I det netop fremsatte finanslovsforslag planlægges et underskud i 2015, som forventes at kunne dækkes af overskud i årene 2016-18. Dette overskud skal sikres via en række økonomiske reformer, som endnu ikke er konkretiserede. Også sidste års finanslovsforslag havde sådanne reformkrav, men reforminitiativerne blev udskudt, og i mellemtiden er behovet blevet større. Udsigterne for de offentlige finanser er således meget problematiske. Fremovert er der udsigt til stigende underskud og dermed en uholdbar situation. Hverken problemerne med en stagnerende økonomisk aktivitet eller at få de offentlige finanser til at hænge sammen kan løses med snuptagsløsninger.

Betydningen af at få iværksat egentlige økonomiske reformer kan ikke overdrives. Fraværet af reformer udskyder problemerne, gør dem større og bringer økonomien i en meget sårbar position. Det kan konstateres, at der efter fem år med selvstyre endnu ikke er gennemført væsentlige reformer til at understøtte en selvbærende økonomi. En målsætning om at gøre økonomien selvbærende er ambitiøs, hvis dette forstås som en økonomi, der uden overførsler fra udlandet kan sikre et niveau og en fordeling af levestandarden på linje med de nordiske lande samt sikre et veludbygget velfærdssamfund med centrale velfærdstilbud af tidssvarende standarder.

Råstofprojekter er en nødvendighed for at skabe grundlag for en selvbærende økonomi. Disse udløser dog kun store samfundsøkonomiske gevinster, hvis de omsættes i en erhvervsudvikling og beskæftigelse uden for stor import af arbejdskraft. Reformer til at understøtte en erhvervsudvikling og reformer for at løse velfærdssamfundets finansieringsproblemer er nødvendige for at skabe grundlag for en selvbærende økonomi. En erhvervsudvikling, der øger produktionen og skaber beskæftigelse for befolkningen, forudsætter et øget kvalifikationsniveau for arbejdsstyrken, mobilitet og incitamenter til at være i beskæftigelse. Lykkes en sådan proces, vil det også styrke de offentlige finanser via øgede skattebetalinger og færre udgifter til sociale ydelser, men det kræver gennemgribende reformer.

Der er de senere år sket visse fremskridt på uddannelsesområdet, og flere unge begynder på en uddannelse, men der er store problemer igennem hele uddannelsessystemet, og kun omkring halvdelen af en årgang får en kompetencegivende uddannelse. Der er således stadig lang vej til at sikre en veluddannet arbejdsstyrke.

Diskussionen om en selvbærende økonomi har haft et uheldigt fokus på antallet og størrelsen af råstofprojekter, der skal til for at gøre økonomien uafhængig af overførsler fra udlandet. Det er en passiv strategi alene at fokusere på andre ydre indtægtskilder til erstatning af bloktilskuddet og øvrige overførsler fra udlandet. Det er ikke oplagt, at det reelt skaber en større selvstændighed at være afhængig af finansieringsbidrag fra multinationale virksomheder. Uden reformer vil den økonomiske udvikling gøre Grønlands forhandlingsposition svag, og de samfundsøkonomiske gevinster ved råstofprojekterne vil blive begrænsede.

 Mange har også fæstet lid til, at råstofaktiviteter kan muliggøre opbygningen af en betydelig råstoffond. Men det er ikke realistisk inden for en overskuelig tidshorisont at opbygge en råstoffond af tilstrækkelig størrelse til, at afkastet herfra kan modsvare overførslerne fra udlandet. Dette vil kræve en råstoffond, der set i forhold til økonomiens størrelse er fem til syv gange så stor som den norske oliefond (pensionsfonden). Dette er ikke et realistisk scenarie og understreger, at en proces henimod en selvbærende økonomi forudsætter en erhvervsudvikling.

I den offentlige debat fylder ressourcerentebeskatning i form af royalties og selskabs- og udbytteskatter meget. For disse indtægter gælder det ifølge Selvstyreaftalen, at Danmark skal have halvdelen af sådanne indtægter (ud over en bundgrænse) i form af et nedsat bloktilskud. Den anden halvdel tilfalder det grønlandske selvstyre og bør indbetales ubeskåret til råstoffonden. Hvis udnyttelse af naturkapitalen ikke skal ske på bekostning af fremtidige generationer, kan nulevende generationer alene bruge afkastet af fondens midler. Dette er også intentionerne bag loven om Grønlands Råstoffond fra 2008. Anvendelsesmulighederne af råstoffondens midler er imidlertid meget bredt formuleret, også selvom det er angivet, at anvendelsen skal medvirke til at sikre, at det grønlandske samfund på lang sigt opnår de samfundsøkonomiske størst mulige afkast og de mest gavnlige virkninger. Dette efterlader et stort fortolkningsrum for, hvilke typer udgifter og aktiviteter der vil kunne finansieres med henvisning til, at de vil kunne have langsigtede gavnlige effekter for samfundet. Der er med andre ord en risiko for, at en betydelig andel af råstoffondens midler bliver brugt til projekter med stor kortsigtet politisk nytteværdi, men begrænset langsigtet samfundsøkonomisk effekt.

Der er betydelig usikkerhed om, hvilke mineprojekter der faktisk realiseres, ligesom der er usikkerhed om de præcise samfundsøkonomiske effekter. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at gøre diskussionen om en selvbærende økonomi til et spørgsmål om, at der skal gennemføres et bestemt antal projekter (få store eller mange små).

Denne tilgang til spørgsmålet om økonomisk selvbærenhed fokuserer alene på at finde andre eksterne finansieringskilder til erstatning af bloktilskuddet samt til dækning af de forventede systematiske underskud på de offentlige finanser. Hermed omgår man de væsentligste spørgsmål i forhold til både den eksisterende økonomiske situation og struktur og i forhold til at udløse mineprojekternes samfundsøkonomiske potentiale. Erfaringerne fra andre ressourcerige lande understreger også, at udenlandske investeringer i sig selv er utilstrækkelige til at sikre en selvbærende økonomi.

Økonomiske reformer, herunder særligt styrkelse af lokal erhvervsudvikling og beskæftigelse, er helt afgørende for at opnå et tilstrækkeligt samfundsøkonomisk udbytte af ressourcerne.

Kronikken er bragt første gang i Jyllands-Posten 26. september 2014.